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|초대석| 방병관 한국민간장기요양기관협회 회장
“재무회계규칙, 민간장기요양기관들은 도저히 받아들일 수 없어”
기사입력: 2015/12/11 [15:09] 최종편집:
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국회와 복지부가 진행중인 노인장기요양보험법 개정 및 시행령 시행규칙 개정과 관련해 복지부와 한국민간장기요양기관협회(회장 방병관, 이하 한장협)로 대표되는 장기요양단체간 이해가 엇갈리면서 집회와 해명, 재반박 등 끝없는 논리싸움이 이어지고 있다.
 
▲ 방병관 한국민간요양기관협회 회장    

이에 본지는 장기요양기관의 입장을 대변하고 있는 한장협 방병관 회장을 만나 그들이 주장하고 있는 법 개정의 문제점과 향후 계획 등을 들어봤다. 이번 인터뷰는 법무법인 안세(대표변호사 이성환) 사무실에서 진행됐으며 방병관 회장과 한장협 황철 정책위원장 그리고 이성환 변호사가 참여한 가운데 진행됐다.
 
한국민간장기요양기관협회가 어떤 단체인지 소개해 주십시오.
한국민간장기요양기관협회는 2014년 12월 노인장기요양보험법 통과 저지 활동을 하면서 자발적으로 조직되기 시작하여 2015년 3월 공식적으로 출범하게 됐습니다.
단체 출범 후 장기요양제도 개악저지와 제도개선활동에 선도적인 역할을 하고 있으며, 현재 1만2천300여 개의 민간장기요양기관을 대변하는 합리적이고 개방적인 단체입니다. 
 
▲ 방병관 회장(가운데)과 황철 정책위원장(오른쪽), 이성환 변호사(왼쪽)가 법개정에 대한 대응방안을 논의하고 있다.    

복지부가 중심이 된 노인장기요양보험법 시행령 시행규칙, 국회에 계류중인 노인장기요양보험법의 현재의 진행상황을 설명해 주십시오.
국회 법제사법위원회에 계류 중인 노인장기요양보험법 개정안은 현재 위헌성 문제 등이 제기되어 법사위에서 통과되기 어려운 상황이며, 시행규칙 개정안은 법제처와 규제개혁위원회에서 심의 중인 단계로서 우리 협회에서 행정입법의 절차상의 문제와 내용상의 문제가 있다는 의견서를 해당기관에 모두 제출했고, 필요적 절차를 거쳤는지에 대한 행정정보 공개 청구를 해놓은 상태입니다.

따라서 예전과 같이 관련 당사자들의 의견수렴을 거치지 않은 채 무리하게 시행할 수는 없을 것이라고 생각하고 있습니다.
 
위헌성 문제는 잠시 후 보다 자세히 듣기로 하구요. 먼저 한장협이 제기하고 있는 시행규칙의 ‘재가장기요양기관 시설 인력기준’ 조항과 관련, 실제로 시행규칙 개정안이 시행되면 현장에서 어떤 문제와 어려움이 있는지 설명해 주십시오.
한장협에서 문제제기한 것은 재가장기요양기관의 시설인력기준을 노인장기요양보험법에 의하던 것에서 노인복지법에 의하도록 한 것입니다. 물론 문맥상으로는 설치근거가 아니라 설치기준을 노인복지법에 의하게 하는 것으로 볼 수 있으나, 우리는 이러한 입법 시도가 재가장기요양기관의 설치기준을 노인복지법과 관련되게 함으로써 종국적으로는 설치기준도 노인복지법에 의하도록 하게 하려는 수순으로 보아 반대하는 것입니다.

재가장기요양기관의 설치근거를 노인복지법에 의하도록 하게 하는 경우, 장기요양기관은 사회복지사업법의 적용을 받게 되고, 이렇게 되면 ‘사회복지법인 및 사회복지시설에 관한 재무회계규칙’의 적용을 받게 되는 점을 우려하는 것입니다. 

국회의 법률 개정안과 관련해서는 ‘인건비 비율’ ‘재무 회계규칙’ ‘장기요양인력센터 설립 문제’ 등에 대해 문제를 제기하고 있는데, 이에 대해 보다 구체적으로 설명 부탁드립니다.
우선 ‘재무회계규칙’ 관련조항과 관련하여 말씀드리면, 재무회계규칙이란 국가의 보조를 받아 운영하는 비영리시설에 적용되는 특수한 회계규칙인 것인데 이것을 영리사업자인 민간장기요양기관에 무리하게 적용시키려고 하는데서 문제가 발생하는 것입니다.

민간장기요양기관은 당연히 기업회계규칙에 따라서 회계처리를 하여야 함에도 불구하고 복지부가 무리하고 이치에 맞지 않는 요구를 하는 것이 문제의 발단이 된 것입니다.

재무회계규칙이란 이익의 자유로운 처분을 인정하지 않는 것이 그 기본성격이기  때문에 이익추구를 목적으로 한 영리사업자인 민간장기요양기관들은 도저히 받아들일 수 없는 것입니다.

‘인건비 조항’과 관련해서 말씀 드리면 개정안에서는 장기요양요원의 인건비 비율을 복지부장관이 정하겠다고 합니다. 즉, 국가가 민간기업에 대하여 직원의 급여를 수익의 몇 퍼센트를 주도록 정해 주겠다는 것이지요. 한심한 발상이 아닐 수 없습니다. 마치 국영기업체 다루듯이 하겠다는 것이지요. 민간기업인데 말입니다.

다음은 ‘장기요양인력지원센터’ 관련 조항입니다. 이 지원센터의 설치 취지는 공감을 합니다만 ‘장기요양인력지원센터’에서 하는 사업은 대부분 고용노동부에서 이미 충분히 시행하고 있는 사업입니다.
 
이에 한장협은 ‘장기요양인력지원센터’는 중복 사업이며 예산 낭비라고 보는 것입니다.

더욱이 ‘장기요양인력지원센터’는 민주노총이 그 설치를 위해 입법통과를 강력히 주장하고 있습니다. 한장협은 ‘장기요양인력지원센터’는 특정노조가 명분은 그럴듯하게 내놓고 그 실질은 국가예산을 지원받아 세력확대를 꾀하려는 것으로 파악하고 있습니다.
 
그 이유는 이미 곳곳에서 그러한 시도가 있어왔고 그로 인해 장기요양기관들이 많은 피해를 입었기 때문에 자신있게 말할 수 있는 것입니다.
 
한장협과 법조계 일각에서는 현재 추진되고 있는 노인장기요양보험법 개정안에 위헌소지가 있다고 주장하고 있습니다. 어떤 부분에 위헌소기가 있는지 좀더 자세히 말씀해 주십시오.
(본 질문에 대해서는 이성환 변호사가 답변) 우선 ‘재무회계규칙’과 관련된 조항입니다. 헌법재판관을 역임한 김종대 변호사와 입법학회장을 역임한 본인은 국회 법사위에 계류 중인 노인장기요양법 개정안에 대해 다음과 같이 의견을 냈습니다.

첫째, 무엇보다도 노인장기요양보험법 개정안 제37조의2과 제38조 제4항은 모두 포괄적위임금지라는 헌법원칙에 반하는 위헌적인 규정입니다.

개정안 제37조의2는 장기요양기관은 보건복지부령으로 정하는 재무·회계에 관한 기준에 따라 기관을 투명하게 운영해야 하는데 보건복지부령에서 어떻게 재무회계에 관한 기준을 정하여야 하는지 그 내용에 대하여는 법률안에서 아무런 규정이 없어 결국 백지위임을 허용하는 입법이라고 하겠습니다. 

둘째, 노인장기요양보험법 개정안 제37조의2과 제38조 제4항은 모두 법치주의의 파생원칙인 신뢰보호의 원칙에 위반되는 위헌적인 조항이라고 하겠습니다.

위 개정안 조항들은 장차 민간장기요양기관의 자유를 제한하려고 하는 침해적인 법률이라 할 것입니다. 지금 사업을 하고 있는 대부분의 영세한 노인장기요양기관의 사업자들이 장기요양기관 인프라 확충을 위해 수익을 보장하며 은행에서 대출까지 권장하며 사업하도록 권장했던 정부의 권유와, 영리성을 보장하는 현행 노인장기요양보험법의 규정들을 신뢰하여 최소한의 수익을 올려 생계를 유지할 수 있다는 믿음 하에 수익사업으로 사업을 시작한 것입니다.

그런데 지금에 와서 노인장기요양사업이 공공적 성격을 가지며 노인장기요양기관이 일종의 공공기관적인 성격을 지니는 것으로, 국가의 전면적 관리를 받아야 한다는 입법논리는 법치주의의 원리인 신뢰보호의 원칙에 반한다고 하겠습니다.

셋째, 이들 개정안 규정들은 헌법 제126조에서 규정하는 사영기업에 대한 경영을 통제·관리 할 수 없도록 한 조문에 위반됩니다.

노인장기요양기관의 경우도 민간기관인 경우에는 사영기업이므로 헌법 제126조에 의해 그 경영을 통제, 관리할 수 없고, 그 운영은 헌법 제15조의 직업선택의 자유(특히 영업의 자유)에 의하여 원칙적으로 민간의 자유이며, 민간 노인장기요양기관의 재산이나 수입은 헌법 제23조에 의하여 보호받는 재산권임에 틀림이 없습니다.

노인장기요양기관이 일반 민간 기업에 적용되는 통상적인 회계기준에 따르더라도 아무런 문제가 없고 현행법 제60조의 건강보험공단의 자료제출 요구권과 시정 요구권에 의하면 투명한 운영을 할 수 있도록 할 수 있음에도 일반적으로 공공기관에 적용되는 영리성을 완전히 부인하는 높은 수준의 재무·회계 기준을 도입하는 것은 최소 침해의 원칙에 어긋난다고 할 것입니다.
위헌과 관련해 살펴보면 두 번째는 ‘인건비 비율’ 관련 조항입니다.

노인장기요양보험법 개정안 제37조의2과 제38조 제4항은 모두 직업선택의 자유, 그 중에서도 직업수행의 자유 내지 영업의 자유를 제한하는 것으로서 헌법 제37조제2항의 기본권제한에 있어서 과잉금지의 원칙의 구체적 내용인 피해의 최소성과 법익의 균형성에 위반되는 법률안이라고 하겠습니다.

장기요양요원인 요양보호사의 처우를 개선하고 자질을 높이기 위해 장기요양수입의 일정비율을 인건비로 지출하도록 의무지우는 규정도 노인요양기관의 수익창출을 더 유리하게 하여 간접적으로 종사자들의 처우를 개선시킬 수 있는 자금을 확보할 수 있게 한다든가 종사자들의 처우에 대한 부담을 국가와 함께 분담하는 방법도 있음에도 이를 민간 요양기관 사업자들에게만 부담시키면서 강요하는 것은 최소 침해의 원칙에 반한다고 할 수 있습니다. 

▲ 여의도에서 개최한 항의 집회 모습    

또한 노인장기요양보험법 개정 법률안은 이를 통해 달성되는 공공의 이익보다 침해되는 사익이 더 큰 법익의 균형성 원칙에 반하는 위헌적인 법률안입니다. 이 개정 법률안에 의해 달성되는 공익은 노인복지법에 따라 설치·신고된 노인복지시설과 노인장기요양법에 따라 설치된 노인장기요양시설의 재무·회계기준을 형평성에 맞게 함께 적용하여 투명성을 높이게 되는 것과 장기요양요원인 요양사들의 처우개선입니다.

반면 노인장기요양시설의 사업자들은 자신의 재산으로 투자한 사업에 재무·회계기준을 통하여 국가가 민간장기요양기관의 경영전반에 포괄적으로 관여와 간섭을 받게 되고 영업의 자유의 핵심적 영역이라고 할 수 있는 구체적 인건비에 관한 부분까지 국가의 직접적인 규제를 받게 됩니다. 그리고 이들 국가가 정하여준 회계기준과 인건비 비율에 따르게 되면 경영의 탄력성이 극도로 제한되어 최악의 경우 적자로 말미암아 투자한 재산을 전부 상실할 수도 있습니다.

이는 영업의 자유와 재산권보장의 본질적 내용을 침해하는 것으로까지 해석될 수 있을 정도로 심각한 것이므로 결국 달성하려고 하는 공익에 비하여 제한되는 사익이 훨씬 커서 법익의 균형성에 위반된다고 하겠습니다. 제38조 제4항도 장기요양기관은 지급받은 장기요양급여비용 중 일부를 장기요양요원에 대한 보건복지부 장관이 고시하는 비율의 금액을 직접인건비로 지출하여야 하도록 하고 있는데 법률로서 직접인건비의 비율을 상하의 기준이나 범위에 관하여 아무런 구체적 범위를 정하지 않고 보건복지부장관에게 고시로 위임하는 것 역시 백지위임으로서 포괄위임금지의 원칙에 위반한 법률안입니다.

위와 같이 개정안은 사영기업의 재무·회계를 잉여금의 자유처분을 인정하지 않는 공공기관에 준하는 정도의 기준으로 감시하고 규율하며, 고용인인 장기요양요원들의 급여를 정부에서 정하도록 하는 것은 사영기업으로 하여금 기업경영과 관련하여 국가의 광범위한 감독과 통제 또는 관리를 받게 한 것입니다. 만약 앞으로 시행령 등에 의하여 기업경영에 있어서 영리추구라고 하는 사기업 본연의 목적을 포기할 것을 강요받게 된다면 이는 사영기업을 공공기관으로 전환시키는 것과 동일한 효과를 나타내어 위헌이라고 하겠습니다.
 
시행규칙 시행 및 법률안 통과가 지연되고 있는 것으로 아는데, 이유가 무엇이라고 생각하시는지요.
앞에서 설명드린대로 그것은 당연한 것입니다. 법리적으로나 절차상 문제가 많다는 점이 국회나 정부내의 심의 과정에서 발견됐고 문제가 있는 것을 그대로 통과시킬 수 없다는 점을 인식한 양식과 원칙을 지키는 국회의원과 공무원이 그래도 많다는 점 때문 아닐까요.
 
왜 이 시점에서 국회와 복지부는 법률 및 시행규칙 개정을 추진한다고 생각하시는지요.

▲ 프레스센터에서 개최한 규탄 기자회견 모습    
가장 근본적인 문제는 시장의 문제는 시장에 맡겨서 풀어야 되는데 국가가 개입해서 풀어보겠다고 하는데서 문제가 발생하는 것입니다.

국가 보조금으로 운영하는 시설은 국가가 적극 개입하고 관리 통제하는 것이 백번 맞는 것입니다. 그러나 민간이 자기자본으로 운영하는 시설에 대해서는 시장경제에 맡기는 것이 훨씬 서비스의 질 확보에 효율적인 것입니다. 그런데도 특히 복지부는 그 관할 영역에 있는 사업에 대해서는 그 사업의 주체를 따지지 않고 무조건 관리 통제하려고 하는 것이 지금 문제가 되고 있는 개정법률안 또는 시행규칙 개정안의 추진 배경이라고 생각합니다.
 
복지부가 한장협의 주장에 대해 해명자료를 내놓았는데요. 이에 대해 재반박한다면…
그에 대해서는 이미 반박 보도자료가 나갔습니다만 그 골자는 앞에서 말씀드린바와 같이 설치기준을 노인복지법으로 바꾸는 것은 곧 재무회계규칙과 관련 짓기 위한 것이라는 것입니다.
 
이것은 한장협이 시행규칙 개정안에 대하여 강력 규탄하자 시행규칙 개정안은 재무회계와는 관련이 없다고 해명보도자료를 배포하자마자 아예 노골적으로 설치근거를 노인복지법으로 일원화하는 개정법률안을 의원입법형식으로 바로 복지위에 상정토록 했다는 점에서도 그 의도를 명확히 파악할 수 있는 것입니다.

한장협은 이 개정법률안에 대해서도 반대의견서를 제출했고 법안검토보고서에도 그 내용이 반영된 바 있습니다.
 
일각에서 제기되고 있는 재가요양기관의 설치와 폐업 반복, 종사자 임금인상 미흡, 부당청구 등과 같은 부정적 평가에 대해서는 어떤 입장인지요.
‘종사자 임금인상 미흡’이란 말을 장기요양시스템을 모르는 사람이 말하는 것은 이해할 수는 있으나 복지부에서 그리 말한다는 것은 넌센스입니다. 쉽게 예를 들겠습니다. 관급공사하는 도로공사업체가 있습니다.
 
적정공사비가 100원인데 80원을 주면서 공사를 하라고 합니다. 이 경우 공사업체는 울며 겨자먹기로 공사를 합니다. 그러나 손해를 볼 수는 없는 노릇이니 20센티 두께로 아스팔트포장을 해야 하는데 15센티만 하게 되고 노무자들에게 충분한 임금을 줄 수 없게 됩니다.

장기요양제도가 시행된 지 8년차인데 그 동안 최저임금은 67.5%, 물가는 21.2% 오른 반면 장기요양수가는 실질적으로 3% 인상되는 데 그쳤습니다.
 
이러한 상황에서 종사자의 임금을 제대로 주지 않는다거나 서비스의 질이 낮다고 주장하는 것이 과연 설득력이 있는지 의문스럽습니다. 모든 문제는 저수가 정책에서 비롯된 것이라고 할 수 있습니다. 즉, 복지부의 책임이라는 말입니다.

다음으로 ‘부당청구’ 문제입니다. 복지부는 장기요양기관이 부당청구를 많이 하는 파렴치한 사업자라는 인상을 주기 위한 언론플레이를 수시로 합니다. 그러면서 지난해 부당청구액이 178억원이라고 강조합니다. 이 금액은 건강보험공단에서 부당청구를 이유로 환수한 금액을 말합니다.

그런데 장기요양기관들은 이 환수처분에 대하여 억울하다고 하면서 소송하는 것이 줄을 잇고 있습니다. 즉, 확정된 금액이 아니라는 것이지요. 또한 장기요양급여비 3조5천억원에 비하면 그 178억원이라는 금액도 0.5%에 불과한 금액이기도 합니다.
 
더구나 ‘부당청구’라고 할 때 그 부당의 근거가 되는 규정 자체가 그야말로 부당한 것이 태반입니다. 즉, 도저히 지킬 수 없는 과도한 규정들에 근거해서 부당성을 판단하고 환수해 간다는 것이 가장 큰 문제점입니다.

그 부당청구라고 해서 환수해 가는 금액의 대부분은 소위 ‘인력기준’ 위반에 의한 것인데 그 인력기준 자체가 무리한 규정들로 꽉 차있고 그 환수금액도 징벌적 환수금 성격으로 몇십배에 해당하는 금액을 환수해 간다는데 문제가 있는 것입니다.
 
▲ 정부의 법개정 항의 집회 모습     

향후 어떠한 입법 저지투쟁을 계획하고 계신지 구체적으로 말씀해 주십시오. 
(이하는 한장협 황철 정책위원장이 답변함) 한장협은 불법적인 행위를 일삼거나 반대를 위한 반대를 하는 단체가 아닙니다.
 
한장협은 복지부도 국가의 최상위법이자 근본법인 헌법을 준수하라는 것이며, 관리 통제를 쉽게 하기 위해 과도한 규제를 일삼기 보다는 장기요양제도가 어떻게 운영돼야 노인의 삶의 질 향상에 효율적일 것인지를 깊이 고민하고 현장의 목소리를 적극 청취하면서 함께 노력해 가자고 하는 것입니다.
 
그런 면에서 한장협은 언제든지 복지부와 공동연구를 할 용의가 있으며 질 높은 요양서비스를 확보할 수 있도록 하는데 합리적인 대안도 가지고 있습니다. 복지부가 진정성을 가지고 함께하는 자리를 마련한다면 장기요양제도를 효율화시키기 위한 대안 제공을 마다하지 않을 것입니다.

그러나 복지부가 장기요양기관을 마치 범죄자 집단인양 계속 취급하고, 이러한 복지부의 입장을 대변하여 입법화하려는 의원이 있는 경우, 이러한 의원에 대하여는 낙선운동, 상복시위, 언론보도 등을 통해 지속적으로 투쟁해 나갈 것이며, 복지부의 잘못된 인식을 바꾸기 위한 활동도 계속 추진해 나갈 것입니다. 

끝으로 장기요양제도가 보다 잘 정착되기 위해서는 담당부처인 복지부가 규제위주가 아닌 지원위주의 시각으로 정책을 집행해 나갈 것을 기대해 봅니다. 감사합니다.
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